国务院办公厅于11月14日印发《地方政府性债务风险应急处置预案》,旨在建立健全地方政府性债务风险应急处置工作机制,防范区域性系统性风险。其中,地方政府性债务风险事件,是指地方政府已经或者可能无法按期支付政府债务本息,或者无力履行或有债务法定代偿责任,容易引发财政金融风险,需要采取应急处置措施予以应对的事件。《预案》对于地方政府性债务风险应急处置的组织指挥体系及职责、预警和预防机制、应急响应、后期处置和保障措施均作了详细的规定。
《预案》细则分析 我们认为《预案》有以下几点内容值得关注: 第一,分级负责的原则。《预案》指出“省级政府对本地区政府性债务风险应急处置负总责,省以下地方各级政府按照属地原则各负其责”。 点评:省级政府在能力范围内会最大程度调度资源化解债务风险,以省为单位的区域利差特质会更为突出。 第二,建立风险评估和预警机制以及风险事件报告制度。《预案》提出,设区的市级、县级政府预计无法按期足额支付到期政府债务本息的,应当提前2个月以上向上级或省级政府报告;地方政府或有债务的债务人预计无法按期足额支付或有债务本息的,应当提前1个月以上向本级主管部门和财政部门报告,经确认后由本级政府向上级或省级政府报告。遇突发或重大事件,县级政府可以直接向省级政府报告,并抄送省级财政部门;紧急情况下可采取先电话报告、后书面报告的方式。 点评:评估预警以及报告制度的初衷在于提前防范债务风险,在预计债务风险可能发生之前及时调度资源。 第三,分类处置机制。《预案》指出,“地方政府债券,地方政府依法承担全部偿还责任”;对于非政府债券形式的存量政府债务,“债权人同意在规定期限内置换为政府债券的,地方政府不得拒绝相关偿还义务转移,并应承担全部偿还责任”,如果债权人不同意置换,则债务“仍由原债务人依法承担偿债责任”,地方政府“在出资范围内承担有限责任”;对于不属于政府债务的存量或有债务,地方政府最多承担债务人不能清偿部分的二分之一。 点评:债权人同意置换,风险点是利息可能降低或提前偿付但从近两年的置换推进和新发债来看,或有损失是非常有限的,并且地方政府会“通过预算安排、资产处置等方式积极筹措资金,偿还到期政府债务本息”,这意味着置换后对于债务本金的刚兑加强;若债权人不同意置换,政府作为出资人在出资范围内承担有限责任,对于政府出资比例较高的平台,可以在保持较高收益率情况下保证最大限度的兑付。 第四,按照政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况,对债务风险事件级别进行划分。在IV级债务风险事件应急响应中,一般债务违约的,“可以采取调减投资计划、统筹各类结余结转资金、调入政府性基金或国有资本经营预算收入、动用预算稳定调节基金或预备费等方式筹措资金偿还,必要时可以处置政府资产”,专项债务违约的,可以“通过调入项目运营收入、调减债务单位行业主管部门投资计划、处置部门和债务单位可变现资产、调整部门预算支出结构、扣减部门经费等方式筹集资金偿还债务”;在III级债务风险事件应急响应中,“市县政府偿还省级政府代发的到期地方政府债券(包括一般债券和专项债券)有困难的,可以申请由上级财政先行代垫偿还,事后扣回”;在II级债务风险事件应急响应中,“市县政府统筹本级财力仍无法解决到期债务偿债缺口并且影响政府正常运转或经济社会稳定的,可以向省级债务应急领导小组申请救助”;在I级债务风险事件应急响应中,“省级政府偿还到期地方政府债券本息有困难的,国务院可以对其提前调度部分国库资金周转,事后扣回”。 第五,提出地方政府财政重整计划。《预案》中提出的财政重整计划包括但不限于:拓宽财源渠道、优化支出结构、处置政府资产、申请省级救助、加强预算审查和改进财政管理。 点评:在应急机制的传导方面,程度较轻的违约问题,主要通过本级政府调度财政资金,通过一般的财务重整方式筹措资金、自行偿还;对于本级政府无法解决的违约问题,可以申请由上级政府代垫偿还或向省级政府申请救助;如果省级政府发生违约问题,可由国务院调度国库资金予以周转。整体而言,违约风险是由更高一级政府层层兜底,最坏的情况是由国库资金周转偿还,本质上背后最终体现的是国家信用。 政策影响预判与分析 第一,偿债环境优化,风险逐步缓释。2012年末地方政府负有偿还责任的债务余额96281.87亿元,2013年6月末地方政府负有偿还责任的债务余额108859.17亿元,2014年末地方政府负有偿还责任的债务余额154074.3亿元,2015年末地方政府负有偿还责任的债务余额160074.3亿元,按照财政部下达的地方政府债务余额限额,2016年末地方政府负有偿还责任的债务余额171874.3亿元。据2013年全国政府性债务审计结果表明,2012年末全国政府负有偿还责任负债率为36.74%,到2015年末政府债务的负债率为38.9%,整体比较平稳。2014年末地方政府债务率为86%,2015年末地方政府债务率为89.2%,低于国际通行的警戒标准,风险总体可控。比较地方政府负有偿还责任的债务余额与地方本级财政收入,发现这一比值由2014年末203.10%降至2015年末192.90%,并且预计2016年末这一比值将基本持平。对比2015年末地方政府债务限额和2013年6月末政府性债务余额可以发现,重庆和湖北2015年债务限额较2013年6月不升反降,北京、天津和上海等增长幅度也相对较小;而山东、贵州、浙江和辽宁等地均出现了较大幅度的上涨。 第二,融资环境良好,城投平台流动性充裕。2016年1-10月城投债一级市场总供给量21540.25亿元,净融资额12830.75亿元;2015年城投债一级市场总供给量17663.5亿元,净融资额9498.02亿元;2014年城投债一级市场总供给量19089.91亿元,净融资额14924.34亿元。从发行总量上来讲,2016年1-10月城投债发行规模已经超过2015年全年水平4000亿元左右,超过2014年全年发行规模2000亿元以上;从净融资的角度上讲,2016年1-10月城投债净融资额超过2015年全年3000亿元以上,略低于2014年1-10月净融资额(13519.37亿元)水平。从各省的城投债净融资情况看,1-10月已经有17个省净融资额超过2015年全年。贵州、湖南、吉林、江西、江苏、湖北和重庆城投债规模扩张较快,截止2 |